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20 LUGAR Tema: O Combate à Corrupção no Brasil: Desafios e Perspectivas AUTOR: Gustavo Viola de Araújo Rio de Janeiro – R] Transparência e Educação no Combate à Corrupção no Brasil Concurso de Monografias e Redações Controladoria Geral da união 2005 RESUMO A literatura cientiTica atual sobre corrupção é ampla, e foca na correlação entre cor associados, como de instituições. A teoria para a OF41 Swipe nentp e fatores estruturais qualidade das alguns elementos compreensão do fenômeno, analisando a motivação dos agentes envolvidos, tratando-os como caçadores-de-renda ou rent- seekers.

Os caçadores-de-renda buscam atividades em que só eles obtêm lucro, não agregando valor mas apenas buscando capturar parcelas da receita nacional wa monopólios ou outros privilégios. Quando a competição entre os rent-seekers extrapola os limites da legalidade ocorre a corrupção. A maior parte da literatura científica estudada nesta monografia tem por objeto a corrupção em países em desenvolvimento. Vários pesquisadores apontam para a fraqueza de instituições e a opacidade do processo político como fatores determinantes para o surgimento da corrupção.

Existem, também, fortes indícios de que a orrupção reduz os investimentos estrangeiros em países em desenvolvimento, refletindo-se monitoramento da sociedade civil sobre instituições transparentes aumentaria a credibilidade dessas, não dando espaço para a atuação corrupta dos caçadores-de-renda. Nos EUA, o combate à corrupção deu um grande salto no final do século XIX e no início do século XX. As medidas adotadas foram justamente as que aumentavam a transparência e o controle sobre as instituições, e estados com melhores índices de educação apresentavam menores taxas de corrupção.

Ainda que cada país tenha sua própria evolução histórica, é razoável upor que as diretrizes que funcionaram nos EUA possam ser adotadas, com o devido critério, em outros países. No Brasil, há várias medidas em curso para assegurar a transparência das Instituições. A sociedade civil tem uma ONG, denominada Transparência Brasil, que assessora entidades no combate à corrupção. A Transparency International, correspondente estrangeira da ONG nacional, publica um índice que mostra que a percepção de corrupção no Brasil é semelhante à de dezenas de países.

Outra iniciativa da sociedade civil é a ONG Repórteres sem Fronteiras, que publica um índice de liberdade de imprensa onde o Brasil igura com uma boa imprensa nacional mas com uma imprensa local sujeita a diversas pressões. No tocante às iniciativas governamentais, destaca-se a Controladoria-Geral da União, com programas governamentais 2 analisados via amostragem estatística de municípios, além de oferecer à sociedade bancos de dados de denúncias e representações.

Outra Iniciativa governamental é o Portal da Transparência, Sitio da Internet que põe ao dispor do cidadão informações sobre a aplicação de recursos públicos. Pode-se concluir que o Brasil tem niVeis de corrupção semelhantes aos de 2 1 aplicação de recursos públicos. Pode-se concluir que o Brasil tem níveis de corrupção semelhantes aos de vários países, e que pode ter mais armas neste combate melhorando a transparência de suas instituições. Ações da sociedade civil e do governo federal estão em linha com este pensamento, sugerindo resultados promissores no futuro. 1. Introdução Esta monografia irá focalizar o tema do combate à corrupção no Brasil pelo prisma da transparência e da educação. Conforme entendimento científico corrente, que veremos a seguir, essas são as principais vertentes de combate à fraqueza institucional que oferece oportunidades à corrupção. Esta “Introdução” delineará os principais itens a serem abordados na monografia. A seção “Referencial Teórico” é uma introdução à literatura cientifica atual sobre o tema.

A primeira parte desta seção abordará alguns aspectos históricos sobre a corrupção e trará a definição do termo que será utilizada ao longo do trabalho. A segunda parte trará uma síntese da teoria microeconômica dos caçadores-de-renda, que é essencial para que se compreenda a mecânica da corrupção e, conseqüentemente, as formas de combatê-la. A presente monografia teoriza, com base em artigos ientíficos, que a atuação predadora dos caçadores-de-renda em ambiente de fraqueza institucional é que dá origem ao processo de corrupção.

A terceira parte da seção analisa vários artigos que tratam do sobre corrupção – especialmente em países em desenvolvimento — e do combate a ela. O entendimento desses artigos é que os principais fatores que asseguram a melhoria das instituições governamentais são a educação da sociedade e, fundamentalmente, a transparência das atividades institucionais. Os a 3 1 sociedade e, fundamentalmente, a transparência das atividades nstitucionais. Os artigos versam, ainda, sobre os muitos efeitos danosos da corrupção em sociedade, em particular sobre alguns indicadores econômicos.

A última parte do “Referencial Teórico” aborda o caso particular dos Estados Unidos, sobre o qual a literatura científica sobre corrupção é farta, apontando várias medidas utilizadas no início do século XX para combater a corrupção. A terceira seção é intitulada “Panorama e Novas Perspectivas no Combate à Corrupção no Brasil”. Esta seção visa repassar diversas atividades de combate à corrupção no Brasil por parte da sociedade civil e do governo federal), comparando a aderência das medidas tomadas ao prescrito pela literatura cientifica.

A primeira parte desta seção trata da atuação das ONGs Transparency International e Transparência Brasil no combate à corrupção no Brasil. A segunda parte refere-se ao Indice de Liberdade de Imprensa no Brasil, da ONG Repórteres sem Fronteiras. A terceira parte lista as ações da Controladoria-Geral da União (entre as quais o programa de fiscalização de munic[pios por amostragem). A quarta parte descreve as atividades do Portal da Transparência, ítio do governo federal que dá transparência a programas governamentais. A penúltima seção, “Conclusões e Sugestões”, oferece algumas proposições derivadas do referencial teórico e factual disposto nas seções antecedentes. Por fim, a quinta seção “Referências Bibliográficas” aponta os trabalhos originais que dão suporte a toda a monografia. 5 2. Referencial Teórico 4 41 sobre corrupção é vasta. O principal foco de vários pesquisadores tem sido a correlação entre corrupção (medida por vários indicadores de agências internacionais) e fatores estruturais, em ários países: poucos estudos se limitam a apenas um país.

Os pesquisadores geralmente buscam decifrar quais são os efeitos danosos da corrupção – particularmente sobre desigualdade e crescimento econômicos – e a que fenômenos institucionais ela está associada, apontando direta ou indiretamente formas de combatê-la. A presente seção não visa exaurir o tema, mas exemplificar quais são os estudos mais recentes e influentes sobre corrupção, apontando suas causas e formas de lutar contra 2. Considerações Iniciais sobre o Conceito de Corrupção A palavra corrupção tem origem no vocábulo latino corruptione, ue significa decomposição, putrefação, depravação, desmoralização, sedução e suborno (Silva, 1996). A opinião comum associa a corrupção a um fenômeno do poder, em que agentes influentes conseguem obter vantagens de forma ilegal ou eticamente questionável. A corrupção, grosso modo, seria a putrefação de relações políticas saudáveis e civilmente aceitas, havendo desvio de uma função de proteção do bem comum, da coisa pública (res publica) em favor de um agente ou grupo de agentes.

Os agentes corrompidos seriam zeladores da coisa pública que falharam em seu dever fiduciário. Corrupção é um conceito vasto no pensamento político ocidental, tendo sido abordado por filósofos políticos como Aristóteles, Políbio e Maquiavel (Wallis, 2004). Os filósofos clássicos viam uma grande diferença entre a corrupção do indivíduo e a do sistema político: como todo o mundo físico apresentava um ciclo de crescimento, matu s 1 individuo e a do sistema politico: como todo o mundo fisico apresentava um ciclo de crescimento, maturidade e decadência (corrupção), o mesmo poderia ocorrer a constituições políticas.

A questão central da filosofia política era desenvolver uma onstituição de governo que escapasse da inevitável corrupção. Dai a preocupação de Aristóteles (2004) ao classificar em sua obra Politica, capítulo VII, as formas de governo como puras e corrompidas, a saber: da monarquia, tirania; da aristocracia, oligarquia; e do governo constitucional, democracia, cada uma se preocupando com o bem-estar apenas de um homem, apenas dos ricos ou apenas dos pobres, respectivamente.

Polibio (apud Wallis, 2004) acreditava ser possível prevenir a corrupção com governos balanceados, que misturassem elementos de três tipos puros. Maquiavel (2004) preocupava-se com a estabilidade 6 ol[tica, e qualquer fator que afetasse o equilíbrio constitucional seria tecnicamente corrupção, seja resultante ou não de uma conduta individual moralmente corrompida. Montesquieu (2004) afirmava que “a corrupção de cada governo começa quase sempre pela corrupção dos princípios (p. 24). ” Klitgaard (apud Pereira, 2004) oferece uma definição de corrupção que será a utilizada na presente monografia: “corrupção é o comportamento que se desvia dos deveres formais de uma função pública devido a interesses privados (pessoais, familiares, de grupo fechado) e natureza pecuniária ou para melhorar o status, ou que viola regras contra o exercício de certos tipos de comportamento ligados a interesses privados. ” 2. A Mecânica Microeconômica da Corrupção A teoria microeconômica oferece elementos para a compreensão do surgimento da corrupção, foc 6 1 microeconômica oferece elementos para a compreensão do surgimento da corrupção, focalizando nos mecanismos de motivação dos agentes econômicos corruptores e corrompidos. Krueger e Tullock foram os principais precursores da teoria dos caçadores-derenda, ou rent-seekers (Silva, 1996). Os agentes conômicos privados são motivados a buscar a maximização do seu ganho; essa busca se dá dentro de um conjunto de regras, de acordo com preferências individuais.

Os caçadores-de-renda não agregam valor ao produto nacional mas buscam, wa monopólios ou outros privilégios, adquirir parcelas da renda nacional. Como uma das funções do Estado tem natureza redistributiva (o Estado pode, em função de pol[ticas públicas, remover renda de um grupo da sociedade e transferi-la para outro grupo), os rentseekers buscam influenciar o Estado para capturar parcelas da renda nacional. A atividade dos caçadores-de-renda difere das ções dos que querem simplesmente maximizar seu lucro; estes buscam atividades nas quais todos os envolvidos buscam extrair valor em transações em que há benefício mútuo.

Os rent-seekers buscam atividades em que só eles obterão lucro. Normalmente, este tipo de ação está ligada a lobbies ou grupos de pressão que visam obter algum tipo de proteção ou subsidio governamental. Silva (1996) dá como exemplo de rent-seeking a imposição de barreiras ao comércio e o protecionismo: empresas que desfrutam de reservas de mercado – auferindo maiores lucros que num mercado aberto – empregam recursos financeiros humanos em atividades improdutivas, como lobbying na tentativa da manutenção do seu status quo. Os caçadores-de- renda competem entre si, tentando transferir para cada um renda de outros grupos.

Pela na 41 caçadores-de-renda competem entre si, tentando transferir para cada um renda de outros grupos. pela natural escassez de recursos, apenas alguns serão bem-sucedidos, tornando a 7 atividade altamente rentável para os que conseguem sucesso. para aumentar as chances de sucesso, recursos humanos talentosos são empregados nesta atividade improdutiva, penalizando o talento alocado em atividades produtivas Silva, 1996). Quando esta competição entre caçadores-de- renda extrapola os limites legais — como se verá adiante, geralmente refletindo uma fraqueza institucional — ocorre a corrupção.

Huntington (apud Pereira, 2004) sustenta que, quando as oportunidades politicas excedem as econômicas, os agentes tendem a usar o poder para o próprio enriquecimento (rentseeking) e, quando as oportunidades econômicas excedem as políticas, os agentes tendem a usar sua riqueza para comprar poder político. As diferentes correlações entre estas forças, econômicas e políticas, e as motivações dos rent-seekers abrem possibilidade do surgimento da corrupção. Acemoglu e Verdier (2000) propõem uma teoria que liga intervenção governamental a corrupção. ara corrigi falhas do mercado (como poucos investimentos em educação ou saúde), o governo decide intervir e subsidiar determinados agentes econômicos. Como a Intervenção governamental transfere rendas de um agente para outro, cria espaço para a corrupção. Dado que a corrupção subverte os propósitos intervencionistas, os governos tentam evitá-la; isto pode criar renda para os burocratas (adicionais salariais para garantir eficiência), induzir à má-alocação de ecursos e aumentar o tamanho da burocracia governamental. Como prevenir a totalidade da corrupção é mui 8 1 tamanho da burocracia governamental.

Como prevenir a totalidade da corrupção é muito custoso, podendo ultrapassar os benefícios do combate, uma menor intervenção pode resultar em uma fração dos burocratas aceitando ser corrompida. A maioria dos artigos analisados a seguir irá se basear, explicita ou implicitamente, na premissa de que os agentes envolvidos em corrupção são típicos caçadores-de-renda, que visam maximizar seus ganhos explorando deficiências institucionais. 2. Corrupção e Países em Desenvolvimento Muito da literatura científica corrente estuda a corrupção em países em desenvolvimento.

Vários pesquisadores estão interessados em desvendar se a corrupção pode explicar parcialmente o crescimento insuficiente destas nações ou se a fraqueza institucional ou politica (freqüentemente associadas ao subdesenvolvimento) geram campo fértil para atividades corruptas. 8 Shlefer e Vishny (1993) sugerem duas proposições sobre corrupção em países em desenvolvimento. Primeiro, a estrutura de instituições governamentais e o processo político são muito mportantes na determinação do nível de corrupção – governos fracos que não controlam suas agências teriam níveis de corrupção muito altos.

Um exemplo era a Rússia pós-comunista, em que investidores estrangeiros tinham que subornar várias agências e órgãos envolvidos para obter diversas autorizações; a competição entre as agências por subornos aumentava exponencialmente os custos do investidor estrangeiro. Considerando que qualquer agência, individualmente, poderia parar com o processo de investimento, não dando a autorização de sua área (e. g. , ambiental, propriedade imóvel, financeira), a oordenação de interesses com etidores afastou ambiental, propriedade imóvel, financeira), a coordenação de interesses competidores afastou muitos investimentos do país.

Na segunda proposição de Shleifer e Vishney, a ilegalidade da corrupção e a necessidade de segredo a fazem mais distorcida e custosa que sua “atividade-irmã”, a tributação. Os autores exemplificam que um país pode deixar de investir em áreas mais necessárias, como saúde e educação, para favorecer projetos potencialmente inúteis (infra-estrutura ou defesa nacional) mas que garanta o segredo necessário permitindo oportunidades e corrupção.

Outra forma de agir seria pela manutenção de monopólios ou estruturas econômicas ineficientes, barrando a entrada de novos agentes econômicos, pois a expansão das elites econômicas pode expor práticas corruptas. Shlelfer e Vishney sugerem que competição política e econômica pode reduzir o nível de corrupção e seus efeitos danosos. Quando diferentes agentes competem para oferecer os mesmos serviços, lhes será mais custosa a corrupção. E a competição política abre as portas do governo, reduzindo segredos e potencialmente aumentando os custos da corrupção.

Mauro (1995), em artigo famoso sobre o tema de corrupção, sugeriu a criação de um índice de corrupção para países baseado em nove indicadores de eficiência institucional Seus resultados indicam que corrupção reduz os investimentos, baixando assim as taxas de crescimento econômico dos países. A associação entre corrupção e queda de investimentos faz sentido, de acordo com Mauro, tanto estatística quanto economicamente — o autor chega a afirmar que eficiência burocrática atrai investimentos e crescimento econômico. Um dos resultados obtidos Indica uma relação significativa entre índices de 0 DF 41