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UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO – UERJ CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO E FINANÇAS Roberto de Araújo Vieira A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO NUMA VISÃO MODERNA DE GESTÃO PÚBLICA Rio de Janeiro 2009 1 Roberto de Araújo Vieira A IMPORTÂNCIA DO MODERNA DE GESTA Dissertação apresent ar 111 MA VISÃO ial para obtenção do título de Mestre, ao Programa de Pos-Graduaçao em Contabilidade, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Área de Concentração: Controle de Gestão. Orientador: Prof. L. D. Lino Martins da Silva 2 Roberto de Araújo Vieira MODERNA DE GESTAO PUBLICA
Dissertação apresentada como requisito parcial para obter o título de Mestre ao Programa de Pós-Graduação em curso, pelos incontáveis apoios e pela ajuda fornecidos, além de Inequívocas demonstrações de amizade e coleguismo, com a troca de conhecimentos que muito enriqueceram minha vida académica, a quem agradeço individualmente: Aline Moura Costa da Silva, Anderson Nunes Fraga, Antonio Claudio Lima Castanheiro, Carlos Renato Fontes Trisciuzzi, Claudia Lima Felix, Eliane Cortes Braga; Evandro Ferreira Porto, Helinton José Ribeiro, Maurício Almeida Santos Junior, Melissa Cristina Correa de
Moraes, Robson Ramos Oliveira e Vania Silva de Carvalho. Aos funcionários do Mestrado, Secretaria e Biblioteca, que sempre me atenderam de forma educada e prestativa, facilitando o andamento deste trabalho. Aos Professores do Mestrado Álvaro Vieira Lima, Fredenco Antonio Azevedo de Carvalho, Gilclna G. Machado, José Roberto de Souza Blaschek, Josir Simeone Gomes, Julio Sérgio de Souza Cardozo e Luiz da Costa Laurencel, que tanto nos transmitiram com denodo e dedicação ímpares.
Ao também professor e orientador Lino da Silva Martins pelas aulas ministradas e pela grande cooperação e orientação, que roporcionaram a realização deste trabalho. Aos meus pais, João Cardoso Vieira (in memorian) e Maria da Glória de Araújo Vieira, que me deram antes de tudo a vida, e depois uma vontade de progredir e melhorar cada vez mals. principalmente a Deus, que me tanto me auxiliou quando, nos momentos difíceis, me inspirou e protegeu.
O conhecimento é como um jardim: se não for cultivado, não pode ser colhido. Provérbio Africano 5 RESUMO O presente trabalho foi realizado na busca de demonstrar a crescente importância da gestão pública, através da diminuição da burocracia e melhor controle das atividades nerentes a mesma, uma vez que a população está exigindo cada vez mais de seus gestores atividades inerentes a mesma, uma vez que a população está exigindo cada vez mais de seus gestores públicos.
Dentro deste contexto de mudanças o Controle Interno tem adquirido, ao longo dos anos, uma grande relevância neste enfoque, como se vem observando nas inúmeras novas competências atribuídas ao mesmo desde o advento da Constituição Federal de 1 988, com destaque para a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000).
Tal desenvolvimento o Controle Interno, tanto no Brasil como no exterior, não se restringe tão somente à área pública, mas também tem crescido substancialmente na área privada, principalmente depois de grandes fraudes que tem ocorrido, que acabaram por proporcionar a criação da Lei Sarbanes-oxley (SOX) nos Estados Unidos, e repercutindo junto a todo o planeta, a qual dá grande ênfase ao Controle Interno.
Desta forma, como veremos detalhadamente neste trabalho, a própria evolução e aumento da qualidade da gestão pública, numa visão moderna de Administração, estão direta e necessariamente ligados o desenvolvimento do Controle Interno e ao seu estudo aprofundado e permanente, de forma que todos que atuam nesta área possam auxiliar nesta evolução. Palavras-Chave: Gestão pública. Controle Interno. Desenvolvimento. ABSTRACT The paper at hand has been conceived with the purpose of demonstrating the importance of public management through the reduction ofbureaucracy as well as a better control over activities inherent to such a management, in view of the public • s ever increasing demand on their public administrators It is within this context of change that Internal Control has acquired greater relevance through the years, as has been witnessed by the countless attributes delegated to such a Controlorship sin years, as has been witnessed by the countless attributes delegated to such a Controlorship since the advent of the 1988 Brazilian Constitution in general and the Fiscal Responsibility Act in particular (Complementary Law 101 dated May 4th 2000).
Such development of Internal Control, both in Brazil as well as abroad, is not restricted only to the public field, but has also shown a substantial growth in the private sector as well, especially in the wake of financial fraud which eventually culminated in the reation of the Sarbanes-oxley Law (SOX) in the United States of America, which in turn has determined a chain reaction of similair legislation through the world, thus placing great emphasis upon Internal Controla As we shall see in detail further on in this study, the development and improvement in overall quality of public management, in a modern view of Administration, is directly related to the development and evolution of Internal Control and to its permanent and profound study so as all who take part in this field ofwork may aid in the ultimate development of Publi Management. Keywords: Public Management. Internal Control. Development. 8 LISTA DE QUADROS Quadro 1 — Atividades meio e fim do Estado. Fonte: SILVA (2003, p. 25), quadro adaptado pelo autor. 30 Quadro 2 – Princípios fundamentais a serem adotados nos controles internos Fonte: Attie (2007, p. 190 – 191)…. g LISTA DE ABREVIATURA OU SIGLAS … 2-53 AAA ACPA AUDIBRA CF/88 CGU Cl COCO COSO FASB FEI GESPUBLICA IASB IIA IMA IPPS ISO 9000 LRF MPOG NBT PDCA SFCI SOX TCE América Accounting Association American Institute of MPOG NBT PDCA sa SFCI SOX TCE América Accounting Association American Institute of Certified ublic Accountants Instituto dos Auditores Internos do Brasil Constituição Federal de 1988 Controladoria Geral da União Controle Interno Criteria of Control Committee Committee of Sponsoring Organizations Financial Accounting Standards Board Financial Executives International Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização International Accounting Standards Board The Institute of Internal Auditors Institute of Management Accountants Instrumento Padrão de pesquisa de satisfação International Organization for Standardization Lei de Responsabilidade Fiscal Ministério do planejamento, Orçamento Gestão Normas Brasileiras de Contabilidade Do inglês: “plan”, “do”, “check” e “act’ Sistema de Controle Interno Secretaria Federal de Controle Interno Lei Sarbanes-Oxley Tribunal de Contas do Estado 10 TCM TCU UERJ Tribunal de Contas do Município Tribunal de Contas da União Universidade do Estado do Rio de Janeiro SUMÁRIO 1 1. 1 1. 2 1. 3 1. 4 1. 5 1. 6 1. 7 1. 82 2. 1 2. 1. 1 2. 1. 2 INTRODUÇÃO…. .. 13 Caracterização do Problema. . da pesquisa. . 16 Questões a serem investigadas… a 17 Relevância da pesquisa…………… 17 Resultado Potencial da pes uisa_ … 14 Objetivo . 15 Limitações 7 Resultado Potencial da pesquisa. ….. ………………. 18 Metodologia 18 Organização do Estudo. 20 REFERENCIAL 21 Gestão.. …….. 21 Outros conceitos.. . . . . . . . . . . . 22 Métodos de Gestão…. 2. 1. 2. 1 Gestão por competências…. 24 2. 12. 2 Gestao por resultados……. 25 2. 1. 2. 3 Gestão por 26 2. 1. 2. 4 Gestão compartilhada… 27 2. 1. 2. 5 Gestão do conhecimento… 28 2. 1. 3 Gestão Pública — 29 2. 1. 3. 1 0 Estado … 29 2. 1. 3. 2 Evolução histórica da Administração …………………….. 31 2. 1. 3. A busca pela excelência na Gestão Pública… 2. 2. 2. 2. 2 2. 2. 3 Controles — . ….. 34 2. 2 2. 2. 3. 1 Controle Judicial da Administração.. 42 2. 2. 3. 2 0 controle Social. • • • • • • • • • • • • 43 2. 2. 3. 3 0 Controle Externo… … 43 2. 2. 3. 4 Considerações Gerais . 12 2. 3 2. 3. 1 2. 3. 2 2. 3. 3 2. 3. 4 2. 3. 5 2. 3. 6 2. 3. 7 2. 3. 8 2. 3. 9 3 3. 1 Controle Interno „ . 45 Conceitos de Controle Interno………….. 46 Princípios e meios observados pelo Controle Pública. .34 2. 2 2. 2. 1 2. 2. 2 2. 2. 3 controles . .. … 38 Do controle público 39 Da base legal e constitucional da Controladoria Pública Pública…
Controle Interno — no Brasil….. .. 40 Tipos de Controle na moderna Gestão Interno…. .. 49 A importância dos Controles Internos para as organizações……………… Controle Interno 53 Características do Sistema de Controle . 50 Objetivos do Interno. .. 54 Componentes do Controle …. 56 Limitações do 57 A relação entre os órgãos de Controle Interno e Externo no âmbito O coso.. 60 DA PESQUISA REALIZADA JUNTO Às PREFEITURAS.. . … 63 Dos resultados da . … 63 A prefeitura da Região Metropolitana (grande porte) _ 63 A Prefeitura da Região Serrana (pequeno porte) . orte) „ …. 65 A Prefeitura do interior (pequeno ……. 6 Dos principais resultados comparados entre as Prefeitura pesquisadas…. 67 CONCLUSÕES, SUGESTOES E RECOMENDAÇOES… BIBLIOGRÁFICAS….. 73 APÊNDICE A – carta de apresentação B- Pesquisa . .. 70 REFERENCIAS … 86 APÊNDICE 88 APÊNDICE C – Resposta dos pesquisados – consolidada……. — 2. 068/1993…. … 95 ANEXO A – Lei Municipal … 103 ANEXO B- Constituição Federal – Artigos diversos….. — — 110 ANEXO C – Lei de Responsabilidade Fiscal – Artigos diversos…. ….. …. .. .114 ANEXO D – Resoluçao CFC n. . 135/08… .. 117 público. … 59 2. 3. 10 Novidades do controle Interno — 2. 3. 10 Novidades do Controle Interno — . 3. 1. 1 3. 1. 23. 1. 33. 1. 4 13 1 INTRODUÇÃO Esse trabalho foi desenvolvido de forma a demonstrar o início, o desenvolvimento e as perspectivas futuras acerca do Controle Interno no âmbito da governança pública, ressaltando sua crescente influência e importância, além de evidenciar os efeitos positivos decorrentes das aplicações de suas técnicas e procedimentos, de forma a trazer retornos patrimoniais, financeiros e administrativos para os orgãos úblicos sob sua influência. É importante ressaltar que este trabalho busca demonstrar os benefícios do Controle Interno, ao contrário do que alguns administradores que entendem que o Controle Interno só atrapalha a consecução dos objetivos de suas admjnjstraçoes, como dizem BOTELHO (2009) e CRUZ (2007): “A preocupação do administrador em colocar alguém para fiscalizar seus atos é um tanto desconfortável. Principalmente quanto se trata de um ambiente político. Mas deveria ser diferente; o controlador interno é o guardlào do patrimônio público; via de regra, evita erros do administrador.
A ausência de um sistema de controle interno eficaz nos municípios se dá por várias razões, entre elas estão: falta de iniciativa do administrador; falta de planejamento adequado; falta de estrutura organizacional; resistência às mudanças por parte dos semdores ” (Botelho , 2009, p. 275). “‘Há, no entanto, um aspecto que não pode deixar de ser considerado: enquanto os controles sempre foram executados com extremo rigor nas empresas com o objetivo mínimo de assegurar o retorno do in área pública, em especial especial nos municípios, fica nítida a impressão de que tais rocedimentos nem sempre foram tão enfatizados, já que, na visão de algumas pessoas, os recursos administrados aparentemente não tinham dono, sendo, inclusive, identificados de forma pejorativa como dinheiro da viúva. ” (CRUZ, 2007, p. 19)”.
O Controle Interno se configura, na verdade, de um importante instrumento de defesa do próprio administrador, pois possibilita, além de um importante elemento de auxílio na tomada de decisão, a inibição de práticas destoantes dos objetivos da entidade ou até mesmo ilegais, possibilitando muitas vezes o estorno eficaz dos 4 mesmos, sem implicações punitivas (penais ou administrativas) contra os ordenadores de despesa, funcionando assim como uma importante barreira de segurança para o próprio administrador público. Assim, levantou-se uma ampla revisão da literatura existente sobre o tema, de modo a consolidar o que há de mais importante e recente sobre Controle Interno, desde seus primeiros e tímidos passos, até a estrutura hoje cada vez mais atribulada dos Controles Internos.
Foi realizada também pesquisa junto a uma amostra de três Municípios do Estado do Rio de Janeiro, quanto às condições e implantação e funcionamento dos seus Controles Internos. Tal pesquisa, cujos resultados encontram-se dispostos neste trabalho, são analisados de forma a fornecer subsídios para atenderem aos objetivos deste estudo, embora esta amostragem tenha se dado principalmente em face do baixo percentual de resposta dos pesquisados, conforme descrito mais abaixo. Por fim, buscou-se demonstrar a correlação existente entre a gestão pública de qualidade e administrações bem sucedldas, comprovando-se a relação simbiótica entre a adoção de princípios de controle interno e a gestão qualific PAGF 111