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O novo marco legal nacional da regularização fundiária: possibilidades e limitações da atuação do poder público Premium gy pccavcndish anpenR 10, 2012 | 34 pagos O novo marco legal nacional da regularização fundiária: possibilidades e limitações da atuação do Poder Público Resumo: O artigo apresenta a regularização fundiária sob a perspectiva do novo marco legal sobre o tema, surgido com a edição da Lei Federal 11. 977/2009, que explicita o seu conceito, estabelece seus princípios, procedimentos e competências, tudo no âmbito de uma lei nacional que vincula a atuação da União,

Estados e Municípios às re ras nela estabelecidas. Não se prestando a u opu conceitos e instrume s t uma visão estrutural analisando as possibi Poderes Públicos no de todos os ei texto oferece ação fundiária, e se sujeitam os rco legal. Palavras-chave: Regularização fundiária. Assentamentos urbanos informais. Novo marco legal. Title: The new national legal framework on agrarian regularization: possibilities and limitations of governmental activity.

Abstract: This article presents the agrarian regularization from de perspective ofthe new legal framework issued with the edition of Federal Law 1 1 977/2009, which explains its concepts, establishes its principles, procedures and competencies, all under the rule of a national law that binds the action of Federal, State and Municipal rules set out therein. Not providing a thorough review of all concepts and instruments brought by this law, this paper offers a structural vision of Keywords: Agrarian Regularization.

Urban informal settlements. New legal framework. 1. Introdução A inserção, na Lei Federal 11. 977/2009 (alterada pela Lei 12. 424/2011) , do Capítulo III, que trata da regularização fundiária de assentamentos urbanos, se deve à constatação de que, numa ariedade de assuntos ligados ao tema, havia a necessidade de se estabelecer, em nível nacional, os conceitos e parâmetros básicos de atuação dos Poderes Públicos e dos particulares obrigados ? sua realização.

Questões referentes aos limites da autonomia municipal para promover e, especialmente, para regrar o procedimento de regularlzação fundiária de forma autónoma, ao conflito entre normas municipais, estaduais e federais sobre o tema, ? competência para promoção do licenciamento ambiental e as referentes ao registro da regularização fundiária na serventia imobiliária careciam há muito de uma definição mais clara no ?mbito federal, de modo a vincular a atuação dos demais entes, o que se concretizou com a edição da lei 1 1. 77/2009. Ademais, a referida lei estabeleceu um conteúdo m(nimo de sentido para os termos utilizados ordinariamente ao se tratar de regularização fundiária, definindo, por exemplo, o conceito de ZEIS, de assentamento irregular e, sobretudo, definindo e diferenciando a regularização fundiária de interesse social e a de interesse específico.

Por fim, consolidou legalmente a demarcação urbanística e a legitimação na posse como duas novas ferramentas à disposição os poderes públicos para a superação de um dos maiores obstáculos à regularização fundiária plena, que é a consolidação da propriedade dos moradores de áreas privadas sobre seus lotes. Assim, estabelecendo princípios, definindo procedimen PAGF privadas sobre seus lotes.

Assim, estabelecendo princípios, definindo procedimentos e competências, trazendo novos instrumentos e buscando criar uma linguagem própria e unificada acerca da matéria, a lei confere um arcabouço normativo que dá estrutura ? regularização fundiária e possibilita uma melhor atuação dos poderes públicos (notadamente o municipal, como se verá no tem destinado à competência legislativa) na sua execução. Há ainda, todavia, muito no que se avançar. Os poucos anos que se passaram desde a publicação da lei já mostram uma resistência, por parte de diversos setores, ? aplicação prática de várias de suas disposições. or outro lado, os municípios anda têm que reforçar suas estruturas institucionais para que possam desempenhar ? contento o papel central a eles destinado, incorporando e exercendo sua autonomia, garantida constitucionalmente e consolidada na lei sob estudo. 2. Regularização fundiária plena: o que é? A expressão regularização fundiária tem sido utilizado das formas mais diversas, conforme o foco adotado por cada estudioso do assunto. A nós interessa o conceito de regularização fundiária plena, que abarca o fenômeno em sua inteireza.

Sob esse prisma Betânia Alfonsin definiu regularização fundiária como sendo “o processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídico, físico e social, que objetiva legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, o resgate da cldadania e da qualidade de vida da população beneficiária” (Alfonsin, 2001), sendo essa uma definição doutrinária bastante aceita.

Do ponto de vista jurídico-pos (Alfonsin, 2001 sendo essa uma definição doutrinária bastante aceita. Do ponto de vista jurídico-positivo a Lei 1 1. 977/2009, em seu art. 46, definiu regularização fundiária como sendo um “conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam ? regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno esenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”.

Nota-se nas definições acima ao menos dois pontos em comum: o primeiro, que ambas deixam transparecer os reflexos de uma concepção de regularização fundiária plena, que não se limita a descrever de maneira unidimensional o processo, buscando abarca-lo na sua integralidade. O segundo, que as definições têm seu eixo num “processo” ou num “conjunto de medidas” de cunho jurídico, urbanístico, social e ambiental, cabendo uma breve análise de cada um desses spectos.

O “conjunto de medidas” jurídicas consiste em todas aquelas necessárias à consolidação formal do dominio ou da posse da terra, por meio de transferência de propriedade ou de concessão de uso, onerosa ou gratuita, aos ocupantes de éreas que as utilizam para sua moradia. Abrange desde a aprovação municipal do parcelamento do solo, registro desse parcelamento em Cartório de Imóveis, abertura de matrículas individuais por lote e, finalmente, o registro dos títulos de posse ou propriedade já concedidos.

Vale ressaltar nesse ponto que a transferência da titularidade das erras particulares ocupadas por assentamentos precários do seu proprietário formal para os seus efetivos ocupantes consiste senão no maior, num dos maiores problemas em se tr os seus efetivos ocupantes consiste senão no maior, num dos maiores problemas em se tratando do aspecto jurídico dos processos de regularização fundiária. Dessa maneira, os instrumentos da demarcação urbanística e da legitimação da posse representam um importante passo na resolução dessa questão, como se verá adiante.

O mesmo objetivo pode ser alcançado ainda por meio das diversas formas da usucapião de áreas privadas, especialmente Especial Urbana, ressaltando-se, contudo, que em se tratando de procedimentos judiciais estão sujeitos às vicissitudes à eles inerentes, como a demora e os altos custos, o que muitas vezes inviabiliza sua utilização nos processos de regularização fundiária de assentamentos de baxa renda.

Mas apenas a regularização formal do parcelamento e a titulação dos moradores, sem a necessária intervenção urbanística resultará certamente na perpetuação da precariedade urbana. Assim porque o modelo de desenvolvimento da cidade brasileira legou aos pobres apenas as terras que, em função de suas aracterísticas topográficas ou em função de restrições legais ao seu parcelamento não interessavam ao mercado imobiliário formal, o que resultou num grande número de favelas e loteamentos clandestinos/irregulares.

Aos cidadãos de baixa renda foi permitida a autoconstrução de suas casas em áreas não dotadas de infraestrutura urbana, localizadas em áreas de proteção a mananciais, de preservação permanente, de preservação ambiental, aterros sanitários e, sobretudo, em áreas de risco, sendo imperiosa a intervenção urbanística para provisão dessa infraestrutura e para o aneamento ambiental do assentamento. Ressalta-se, portanto, a importância da dimensão física ou urbanística dos processos de reg PAGF s OF assentamento.

Ressalta-se, portanto, a importância da dimensão fisica ou urbanística dos processos de regularização, “de forma a corrigir sltuações de degradação e a introduzir parâmetros formals de regulação do uso e da ocupação do solo” (Pinho, 1998, p. 69). A vertente social da regularização fundiária cuida da caracterização socioeconômica, da quantificação e qualificaçao da população atendida, o que, ao final e ao cabo, define o projeto de rbanização.

Cuida ainda do estabelecimento e implantação de mecanismos de participação popular, inserindo os moradores no processo de regularização fundiária, na tentativa de afastar o estigma da marginalização sócio-espacial. Por esse motivo, “programas de regularização devem ser articulados com outros programas de combate à exclusão, como acesso a crédito, escolarização etc. ” (Brasil, 2001, p. 155).

Sob o aspecto ambiental os processos de regularização fundiária são responsáveis pelo saneamento das ocupações realizadas em áreas ambientalmente frágeis, procurando conciliar preservação e ecuperação ambiental com o direito à moradia dos ocupantes. 3. Princípios orientadores A Lei 1 1. 977/09 estabeleceu em seu Art. 48 os princípios que devem orientar a ação dos Poderes Públicos tanto na elaboração de regras quanto no planejamento e execução de suas politicas de regularização fundiária, sempre guardando respeito às diretrizes gerais da política urbana constantes do Estatuto da Cidade, Lei 10. 57/01, que regulamentou os Artigos 182 e 183 da CRFB de 1988, que dispõem sobre o tema. Cabe dizer, primeiramente, que a regularização fundiária, sendo la própria diretriz geral e instrumento da Política Urbana consagrada no Estatuto da Cidade , é ainda ferramenta par instrumento da Política Urbana consagrada no Estatuto da Cidade , é ainda ferramenta para a consecução de outras diretrizes, haja vista que também por meio dela se consolidam o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental e ? infraestrutura urbana.

Dessa maneira, seus princípios específicos são desdobramentos desses outros, mais amplos, todos tendentes ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Abaixo os reproduzimos, comentando com brevidade ada um deles em seguida. “Art. 48. Respeitadas as diretrizes gerais da politica urbana estabelecidas na Lei no 10. 57, de 10 de julho de 2001, a regulanzação fundiária observará os seguintes princípios: I – ampliação do acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, com prioridade para sua permanência na área ocupada, assegurados o nível adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade urbanística, social e ambiental; II – articulação com as políticas setoriais de habitação, de meio ambiente, de saneamento básico e de mobilidade urbana, nos iferentes níveis de governo e com as iniciativas públicas e pnvadas, voltadas à integração social e à geração de emprego e renda; III — participação dos interessados em todas as etapas do processo de regularização; IV – estímulo à resolução extrajudicial de conflitos; e V – concessão do título preferencialmente para a mulher. O princípio contido no Inciso I consubstancia-se no cerne da regularização fundiária, refutando o tratamento anteriormente dado aos assentamentos precános no Brasil, que se pautava pela sua remoção e, quando muito, reassentamento de seus oradores em áreas longínquas e não dotadas de infraestrutura urb PAGF 7 reassentamento de seus moradores em áreas longínquas e não dotadas de Infraestrutura urbana, perpetuando o ciclo de produção ilegal das cidades. Assim o faz priorizando a manutenção dos moradores nas áreas originalmente ocupadas, onde sob todos os aspectos desenvolvem suas relações sociais, garantindo a eles, todavia, o direito à terra urbanizada, com níveis salubres de moradia e condições dignas do ponto de vista urbanístico-ambiental, fazendo desaparecer ou diminuindo a diferença entre a cidade formal e a informal.

Já o contido no Inciso II indica a necessidade de se inserir a regularização fundiária no contexto mais amplo das políticas setoriais urbanas e ambientais por meio da articulação entre os Poderes Públicos e entre estes e a iniciativa privada, levando em conta a multidimensionalidade inerente ao seu conceito, para aperfeiçoar suas ações. O principio contido no Inciso III na realidade materializa a diretriz geral contida na Lei 10. 257/01 , que propugna a gestão democrática da cidade por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da omunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Espera-se com isso, além de possibilitar a manifestação da população diretamente interessada na regularização fundiária, conferir maior sustentabilidade ou durabilidade às ações desenvolvidas pelo Poder Público.

Assim porque ao invés de impor, de cima para baixo e sem consulta, uma intervenção pública que afetaria de forma importante a vida dos moradores (seja pela realização de obras de infraestrutura, pela remoção e reassentamento de famílias ou ela insegurança gerada quanto à posse sobre seus lotes), o refer PAGF 8 OF reassentamento de famílias ou pela insegurança gerada quanto à posse sobre seus lotes), o referido principio determina a inclusão desses na própria concepção e posterior execução dessa intervenção, gerando uma sensação de pertencimento da comunidade em relação ao processo, sendo talvez esse o aspecto mais importante da dimensão social da regularização fundiária.

O estímulo à resolução extrajudicial de conflitos procura evitar o condicionamento dos processos de regularização fundiária ? olução de lides entre os atores envolvidos na questão, o que corriqueiramente se verifica , fazendo com que o Poder Público responsável por seu regramento e execução deixe a condição de protagonista para ocupar a posição de mero expectador de uma trama sobre a qual não tem qualquer controle. Vale ressaltar também que, apesar de um perceptível aumento na sensibilidade dos Juízes em relação às questões urbanas, grassa ainda no Poder Judiciário relativa ignorância tanto quanto às novas concepções relativas à cidade e à propriedade urbana como quanto às implicaçóes de decisões tomadas em ações ndividuais sobre o conjunto da cidade.

Uma ação de reintegração de posse que tenha por objeto área ocupada por, digamos, mil famílias, não se resume a um conflito de direito civil entre particulares, consistindo em questão que afeta diretamente todo o corpo social e também, em especial, o Poder Público, que ao final e ao cabo será responsável pelo atendimento habitacional dos moradores expulsos de suas moradias. O objetivo do princípio sob análise é, portanto, que o poder público, notadamente o municipal em função da regra de competência explicitada no item seguinte, retome o rotagonismo dos processos de regularização fundiária postos explicitada no item seguinte, retome o protagonismo dos processos de regularização fundiária postos legalmente sob sua responsabilidade, procurando articular os interesses conflitantes numa solução de consenso. 4.

Regularização fundiária: competência para regrar e competência para promover A clara distribuição de competências talvez tenha sido o aspecto mais importante da Lei 1 1 977/09, tendo em vista a barafunda legislativa e institucional que se formou, no decorrer dos anos, ao redor dos processos de regularização fundiária, o que muitas ezes impediu o êxito dos programas públicos voltados para esse fim. Assim, consolldando o principio constitucional da autonomia dos municípios, outorgou-se a estes a competência para dispor (ou seja, legislar) sobre os procedimentos de regularização fundiária em seu território (Art. 49), contanto que respeitadas as demais disposições da própria Lei e do Estatuto da Cidade. Dessa maneira, a Lei 1 1. 77/09 subsumindo-se em regra geral sobre o tema, deixou aos municípios, maiores conhecedores da realidade local, a competência para legislar de forma mais específica sobre regularização fundiária, podendo estabelecer nnc(pios, diretrizes e regras próprias sobre o procedimento de aprovação do projeto de regularização de que trata o art. 51. No que se refere à promoção (execução) das ações de regularização fundiária, dentro da esfera dos Poderes Públicos são competentes para tanto a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (Art. 50). Podem ainda promover a regularização fundiária os seus beneficiários, individual ou coletivamente, e demais entidades ligadas à questão habitacional, tais como cooperativas, associações de moradores, fundações e organizações SOCI