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Sistemas de ensino e planos de educação: O âmbito dos municípios* Dermeval Saviani ** RESUMO: Partindo do significado das expressões sistema de educação e sistema de ensino, este artigo explic•ta o tratamento dado pela Constituição e pela LDB ao problema dos sistemas municipais de ensino.

Em seguida recupera o percurso histórico dos planos de educação no Brasil para, num terceiro momento, equacionar a questão das relações entre sistemas de ensino e planos de educação no âmbito dos municípios, indicando os passos a serem seguidos para a implantação dos sistemas municipais de ensino municipais de educa intética da trajetória concluindo pela nece financeira, que rege 7 Swipe v oração dos planos om a recuperação os de educação, à racionalidade o contexto atual, a racionalidade social, isto é, o uso adequado dos recursos de modo a realizar o valor social da educação.

Palavras-chave : Sistemas de educação, sistemas de ensino, planos de educação, sistemas municipais de ensino, planos municipais de educação * Este artigo resultou, com alguns acréscimos e alterações, da conferência proferida na IV Plenária do Fórum Estadual de Conselhos Municipais de Educação do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, 17/9/98. * Professor Titular do Departamento de Filosofia e História da Educação da FEIUnicamp. Email: dsaviani@obelix. unlcamp. br Educação & Sociedade, ano XX, no 69, Dezembro/99 relação entre esses dois conceitos.

Com efeito, o sistema resulta da atividade sistematizada; e a ação sistematizada é aquela que busca intencionalmente realizar determinadas finalidades. É, pois, uma ação planejada. Sistema de ensino significa, assim, uma ordenação articulada dos vários elementos necessários à consecução dos objetivos educacionais preconizados para a população à qual se destina. Supõe, portanto, o lanejamento. Ora, se “sistema é a unidade de vários elementos intencionalmente reunidos, de modo a formar um conjunto coerente e operante” (Saviani 1996a, p. 0), as exigências de intencionalidade e coerência implicam que o sistema se organize e opere segundo um plano. Consequentemente, há uma estreita relação entre sistema de educação e plano de educação. Num momento como este que estamos atravessando, quando, na conjuntura de implantação da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, coloca-se pela primeira vez a questão relativa aos sistemas municipais de ensino, resulta extremamente ertinente a questão proposta para discussão neste artigo. Tentemos, pois, abordar distintamente cada um dos dois temas para depois, à guisa de conclusão, proceder à sua articulação.

Sistemas de ensino O termo “sistema”, em relação à educação, é empregado com acepções diversas, o que lhe confere um caráter de certo modo equívoco. No entanto, partindo da educação como fenômeno fundamental, é possível superar essa aparência e captar o seu verdadeiro sentido. Com efeito, a educação aparece como uma realidade irredutivel nas sociedades humanas. Como assistemática, ela é indiferenciada, ou seja, não se distinguem nsino, escola, graus, ramos, padrõe 2 7 ensino, escola, graus, ramos, padrões, métodos etc.

Quando o homem sente a necessidade de intervir nesse fenômeno e erigi- lo em sistema , então ele explicita sua concepção de educação enunciando os valores que a orientam e as finalidades que preconiza, sobre cuja base se definem os critérios de ordenação dos elementos que integram o processo educativo. E surgem as distinções: ensino (como transmissão de conhecimentos e habilidades), escolas (como locais especialmente preparados para as atividades educativas), articulação vertical e horizontal (graus ramos) etc. Com base nesses critérios pode-se classificar o sistema educacional.

Exemplificando: 120 a) do ponto de vista da entidade administrativa, o sistema educacional pode ser classificado em: federal, estadual, municipal, particular etc. ; b) do ponto de vista do padrão, em: oficial, oficializado ou livre; c) do ponto de vista do grau de ensino, em: primário, médio, superior; d) do ponto de vista da natureza do ensino, em: comum ou especial; e) do ponto de vista do tipo de preparação, em: geral, semi-especializado ou especializado; f) do ponto de vista dos ramos de ensino, em: comercial, industrial, grícola etc.

Além dos mencionados, outros critérios poderiam ser levantados. Dai derivam expressões como: “sistema geral de educação”, “sistema federal de ensino”, “sistema oficial”, “sistema público”, “sistema escolar”, “sistema de ensino superior” etc. Na verdade, porém, o uso dessas expressões é impróprio; um exame mais detido revelará que, em todos esses casos, se trata p 27 é impróprio; um exame mais detido revelará que, em todos esses casos, se trata propriamente do sistema educacional, considerado sob este ou aquele prisma, nesse ou naquele aspecto.

Além do ais, o conceito de sistema denota um conjunto de atividades que se cumprem tendo em vista determinada finalidade, o que implica que as referidas atividades são organizadas segundo normas que decorrem dos valores que estão na base da finalidade preconizada. Assim, sistema implica organização sob normas próprias (o que lhe confere um elevado grau de autonomia) e comuns (isto é, que obrigam a todos os seus integrantes). Ora, os cursos livres são tais exatamente porque não se subordinam às normas gerais e comuns.

Dessa maneira, os cursos livres, por definição, estão fora do sistema educacional. Logo, não parece adequado classificar o sistema educacional como oficial, oficializado ou livre. Por outro lado, nas sociedades modernas a instância dotada de legitimidade para legislar, isto é, para definir e estipular normas comuns que se impõem a toda a coletividade, é o Estado. Daí que, a rigor, só se pode falar em sistema, em sentido próprio, na esfera pública.

Por isso as escolas particulares integram o sistema quando fazem parte do sistema público de ensino, subordinando-se, em consequência, às normas comuns que lhes são próprias. Assim, é só por analogia que se ode falar em “sistema particular de ensino”. O abuso da analogia resulta responsável por boa parte das confusões e imprecisões que cercam a noção de sistema, dando origem a expressões como sistema público ou particular de ensino, sistema escolar, sistema de ensino superior, primário, profissional etc.

Em verdade, a at 4 27 de ensino, sistema escolar, sistema de ensino superior, primário, profissional etc. Em verdade, a atitu- de que tem prevalecido entre os educadores em geral e especialmente entre os legisladores tem sido a de evitar a questão relativa ao esclarecimento preciso do conceito de istema, considerando-o como algo constantemente referido mas cujo sentido permanece sempre implícito, supostamente compreendido mas jamais assumido explic tamente. Cabe observar que as dificuldades em relação a esse tema decorrem já do próprio texto constitucional.

Tudo indica que os constituintes procederam nesse assunto segundo aquela atitude acima descrita, pressupondo tacitamente o significado de sistema, mas sem compreendê-lo de forma rigorosa e clara. Com isso, inadvertidamente, introduziram no texto, por analogia, o conceito de sistema municipal de ensino. Ora, a própria Constituição, ao rescrever no art. 22, Inciso XXIV, que compete privativamente à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional; que compete à União, aos estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino e desporto (art. 4, inciso IX); e que é competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência (art. 23, inciso V), não estendeu aos municípios a competência para legislar em matéria de educação. Portanto, não tendo autonomia para aixar normas próprias sobre educação ou ensino, os municípios estariam constitucionalmente impedidos de instituir sistemas próprios, isto é, municipais, de educaçao ou de ensino. s 7 constitucionalmente impedidos de Instituir sistemas próprios, isto é, municipais, de educação ou de ensino.

Não obstante, o texto constitucional deixa margem, no art. 21 1, para que se possa falar em sistemas de ensino dos municípios quando estabelece que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os seus sistemas de ensino”. Como interpretar esse dispositivo? Estaria ele afirmando claramente a competência dos municípios para instituir os respectivos sistemas de ensino? Mas então, por que não se estendeu aos municípios, de forma explítica, a competência para legislar em matéria de educação?

Observe-se que nessa passagem da Constituição Federal nao aparece a expressão “os respectivos sistemas de ensino” mas “os seus sistemas de ensino”. Ora, o adjetivo “respectivos” denota univocamente “de cada um” enquanto a palavra “seus” pode sign’ficar tanto “de cada um” como “deles”, isto é, os sistemas de ensino da União, dos estados e dos municípios. Será que, no citado artigo 211, o acento deve ser posto na competência individual de cada ente federativo ou no regime de colaboração 122 entre eles?

Ou seja: o plural “sistemas de ensino” deve ser lido como significando que cada um organiza o respectivo sistema de ensino ou estaria significando que a organização dos sistemas de ensino pressupõe sempre a colaboração entre os vários entes federados? Assim, no Distrito Federal, que não é constituido por municípios, a organização do sistema de ensino implicaria apenas a colaboração entre a União e o Distrito Federal. Já nos estados essa organização env 27 colaboração entre a União e o Distrito Federal.

Já nos estados essa organização envolveria a colaboração entre a União, o estado e os seus municípios. Por outro lado, o termo “sistema” é utilizado em educação de forma equívoca assumindo, pois, diferentes significados. Ao que tudo indica, o artigo 211 da Constituição Federal de 1988 estaria tratando da organização das redes escolares que, no caso dos municípios, apenas por analogia são chamadas aí de sistemas de ensino. Com efeito, sabe-se que é muito comum a utilização do conceito de sistema de ensino como sinônimo de rede de escolas.

Dai falar-se em sistema estadual, sistema municipal, sistema particular etc. , isto é, respectivamente, rede de escolas organizadas e mantidas pelos estados, pelos municípios ou pela iniciativa particular. Obviamente, cabe aos municípios manter escolas, em especial de Educação Infantil e de Ensino Fundamental, o que, aliás, está prescrito expressamente no inciso VI do artigo 30 da Constituição Federal de 1988: “compete aos Municípios: VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental”. ? de notar, or outro lado, que não consta desse artigo 30 que trata das competências dos municípios, a prerrogativa de “legislar sobre educação, cultura, ensino e desporto” como ocorre com a União, os estados e o Distrito Federal. Portanto, numa interpretação estrita do que está expresso no texto da Constituição Federal em vigor, os municípios não disporiam da faculdade de instituir sistemas próprios de ensino já que isso entraria em conflito com o disposto no Título III da Constituição.

Conseqüentemente, entraria em conflito com o disposto no Titulo III da Constituição. Consequentemente, não haveria lugar para a instituição de istemas municipais de ensino. As escolas municipais integrariam, via de regra, os sistemas estaduais de ensino subordinando- se, pois, às normas estabelecidas pelos respectivos estados. O texto da nova LDB, entretanto, procurou contornar a dificuldade apontada, ultrapassando a ambigüidade do texto constitucional e estabelecendo com clareza a existência dos sistemas municipais de ensino.

Para tanto, além do artigo 211 (“A União, os Estados e os Municípios organizarão em regime de colaboração os seus sistemas de ensino”), a L DB terá certamente buscado respaldo nos incisos e II do artigo 30 da Constituição 23 Federal que afirmam, respectivamente, a competência dos municípios para “legislar sobre assuntos de interesse local” e “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber’. Assim, o inciso III do artigo 11 da LDB estipula que cabe aos municípios “baixar normas complementares para o seu sistema de ensino”.

Isto posto, ainda que do ponto de vista da hermenêutica constitucional se possa arguir contra a constitucionalidade do disposto na LDB – já que, se os constituintes quisessem, de fato, estender essa competência aos municípios o teriam feito expressamente como o fizeram em elação aos estados e ao Distrito Federal -, já não pairam dúvidas, à luz do texto da LDB, quanto à competência legal dos municípios para instituir os respectivos sistemas de ensino. A questão que se põe, agora, diz respeito às condições para a sua efetivação.

E aqui a LDB revela uma ce 8 7 põe, agora, diz respeito às condições para a sua efetivação. E aqui a LDB revela uma certa cautela ao prescrever, no parágrafo único do artigo 11, que “os municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica”. Cumpre observar, então, que a definição clara da competência dos municípios para instituir os próprios sistemas de ensino flui da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) e nao da Constituição Federal.

Portanto, não parece procedente a posição daqueles que entendem que a LDB, ao tornar opcional a organização dos sistemas municipais de ensino, teria enfraquecido a norma constitucional já que esta não diz que os municípios poderão organizar seus sistemas de ensino mas afirma que deverão fazê-lo (Romão 1997, pp. 21-22). Em verdade, a LDB, ainda que lhe dê caráter opcional, estabelece laramente a competência dos municípios para organizar os próprios sistemas de ensino.

Aliás, o próprio fato de deixar a eles a opção indica o reconhecimento explicito de sua competência nessa matéria. Com certeza a LDB introduziu a possibilidade de opção à luz de duas evidências, uma no plano formal e outra no plano real. Do ponto de vista formal, levou em conta a ambiguidade da Constituição, como já se mostrou. Do ponto de vista real, considerou as dificuldades técnicas e financeiras que muitos municípios teriam para organizar a curto ou mesmo a médio prazo os seus sistemas de ensino. ? de notar que o econhecimento dessa Imitação está expresso também no texto constitucional quando, ao estabelecer no inciso VI do artigo 30 a competência inequívoca dos municípios de manter progr estabelecer no inciso VI do artigo 30 a competência inequívoca dos municípios de manter programas de Educação Pré-escolar e de Ensino Fundamental, acrescenta que isso será feito com a cooperação técnica e financeira da União e do estado.

Cabe, pois, a cada município decidir entre as três possibilidades previstas na LDB, a saber: a) instituir o próprio sistema de ensino; b) inte 124 grar-se ao sistema estadual de ensino; c) compor com o estado, o âmbito de seu território, um sistema único de educação básica. A opção a ser adotada deverá ser prevista no plano educacional do município ao mesmo tempo em que determinará a forma como será detalhado o referido plano educacional.

Vejamos, pois, a seguir, como se situa, no contexto do nosso país, o tema relativo aos planos de educação. Planos de educação A idéia de plano no âmbito educacional remonta à década de 1930. Sua primeira manifestação explícita nos é dada pelo “Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova” lançado em 1932. O “Manifesto”, após diagnosticar o estado da educação pública no

Brasil afirmando que “todos os nossos esforços, sem unidade de plano e sem espirito de continuidade, não lograram ainda criar um sistema de organização escolar à altura das necessidades modernas e das necessidades do país” (Manifesto 1984, p. 407), irá enunciar as diretrizes fundamentais e culminar com a formulação de um “Plano de reconstrução educacional”. pela leitura global do “Manifesto” pode-se perceber que a idéia de plano de educação se aproxima, aí, da idéia de sistema educacional, Isto é, a organização lógica, coerente e eficaz do conjunto das atividades 0 DF 27