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Projeto de Cooperação Técnica INCRA/IICA PCT – INCRA/IICA Metodologia de planejamento do desenvolvimento local e municipal sustentável Material para orientação técnica e treinamento de multiplicadores e técnicos em planejamento local e municipal Sérgio C. Buarque Economista com mestrado em sociologia, consultor do IICA na área de planejamento e desenvolvimento sustentável e atuando no PCT – projeto de cooperaçao Técnica INCRA’IICA. Gabinete do Ministro Instituto Nacional de Instituto Interamenc Brasília, junho de 199 Sumário ar 108 a Fundiária – MEPF grária – INCRA a Agricultura — IICA

APRESENTAÇÃO, 5 CAPíTULO 1 DESENVOLVIMENTO LOCAL, 9 0 que é desenvolvimento local e municipal? , 9 Globalização e desenvolvimento local, 11 Desenvolvimento local e descentralização, 16 Descentralização e concentração no Brasil, 20 Princípios da descentralização, 23 Descentralização e participação da sociedade, 26 Desenvolvimento local sustentável, 29 CAPÍTULO 2 PLANEJAMENTO OCAI E MUNICIPAL, 35 0 que é planejamento? , 35 Processo técnico e político, 36 Visão estratégica, 38 Planejamento municipal e local, 41 Para que serve o planejamento? , 43 Como se faz planejamento? 44 Visão geral o processo, 44 Sequência lógica das etapas de planejamento, 48 Como se organizar para planejar? , 62 Quais os instrumentos Diretoria de Assentamentos do INCRA, mantendo coerência com os seus propósitos de descentralização das ações de apoio à Reforma Agrária. O texto foi elaborado com o objetivo de oferecer ao INCRA uma base técnica, conceitual e metodológica para seu trabalho de apoio e assistência técnica no planejamento dos assentamentos de reforma agrária — entendidos como espaço de desenvolvimento local – e no fomento ao planejamento municipal (em municípios com assentamentos).

Representa um estágio na definição do referencial e dos instrumentos técnicos para o planejamento e, longe de constituir um produto acabado, deve ser revisto, aprimorado, alterado e refinado nas iniciativas concretas de planejamento municipal e local. O documento não é o resultado de uma produção isolada, recuperando e integrando as diversas contribuições teóricas, os avanços e as inovações técnicas e metodológicas no planejamento governamental, municipal e comunitário.

Embora tenha sido elaborado pelo consultor, o documento incorpora e procura sistematizar a vivência prática e a experiência de lanejamento municipal e de assentamentos, confrontando e combinando com a base conceitual e metodológica. Na realidade, foram utilizadas três fontes de informações, experiências de planejamento e reflexões teóricas e técnicas para a elaboração do documento: 1. trabalho teórico e metodológico com base em levantamento e análise da bibliografia especializada sobre desenvolvimento local e municipal e sobre planejamento do desenvolvimento; 2. extos e documentos utilizados pelo INCRA e outras instituições (especialmente organizações não- governamentais), em suas expe- 6 iências de implementação de assentamentos de reforma agrária e seus diversos instrumentos de sistematização dos planos e projetos de assentament mento diversos instrumentos de sistematização dos planos e projetos de assentamentos e no planejamento municipal; 3. resultados da experiência prática do IICA nos diferentes assentamentos em que atua em apoio ao INCRA dentro do projeto de Cooperação técnica IICA-INCRA, levantada e discutida em reunião com os consultores e na leitura da sua produção.

A metodologia constitui um referencial metodológico para o trabalho dos técnicos e consultores ocupados no suporte ao lanejamento dos assentamentos e munic[pios, devendo ser tratada com flexibilidade – adaptando e ajustando, simplificando e reformulando de acordo com as características dos diversos objetos de planejamento (município e assentamento) -, e às condições politicas, técnicas e operacionais. O documento procura oferecer uma visão metodológica geral e um cardápio de técnicas e instrumentos de trabalho, para orientar as atividades de planejamento municipal e local.

As equipes técnicas devem aproveitar apenas como um suporte técnico e sugestões de instrumentos para o planejamento, essaltando, sobretudo, uma visão lógica e estruturada e alguns princípios e pressupostos básicos de trabalho. Deve, portanto, ser considerado como um rotelro de trabalho para o planejamento de assentamentos e municípios, utilizando o enfoque de desenvolvimento sustentável e apropriando-se dos avanços conceituais e técnicos registrados, nas últimas décadas, na prática de planejamento.

Em grande medida, o documento procura resumir e apresentar numa linguagem mais simples o trabalho intitulado “Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Local e Municipal (versão preliminar), concluído em agosto de 997, que detalha vários aspectos conceituais. Metodologia de planejamento… 7 Como toda metodologia, PAGF3 esso em construção em Como toda metodologia, este é um processo em construção em que se vai fazendo e aprendendo.

E como para fazer e aprender é necessário ter um referencial de partida que oriente o fazer e ajude a compreender e interpretar a realidade e o próprio ato de criação coletiva, é necessário saber antes alguma coisa, partindo de um conhecimento preliminar. O processo completo estaria melhor representado pela trilogia: sabendo-fazendoaprendendo (sabendo mais). De um modo geral, a metodologia de planejamento para o desenvolvimento local e municipal é apenas a aplicação a unidades territoriais de pequeno porte das metodologias de planejamento governamental ou espacial.

Em pnnc(pio, a metodologia pode ser utilizada – com as adaptações e simplificações devidas – para municípios, comunidades ou assentamentos, com diferentes escalas e níveis de complexidade. Por isso, está formulada de forma genérica e ampla, permitindo o aproveitamento e utilização de todas as etapas, atividades e técnicas disponíveis, mais apropriadas para municípios de escala média. Por outro lado, a aplicação da metodologia ao objeto singular deve definir algumas especificidades demandadas precisamente por esta caracteristlca de escala e dimensão espacial e institucional do município e localidade (assentamento). or outro lado, a metodologia deve ser adequada aos novos desafios do quadro econômico e social em que estão inseridos municípios e comunidades – processo de globalização — e ajustada às novas orientações e propostas de desenvolvimento, incorporando os postulados do desenvolvimento sustentável. Capítulo 1 Desenvolvimento local O que é desenvolvimento local e municipal? Em que condições históricas e em qual marco conceitual estão ocorrendo ou estão sendo propostos os proce s e localizados de ocorrendo ou estão sendo propostos os processos endógenos e localizados de desenvolvimento?

O que está acontecendo com a organização do território e a reestruturação das instituições públicas no espaço, e quais as perspectivas efetivas de transformações e desenvolvimento no plano local e municipa ? Estas são as questões, articuladas e interativas, que se pretende analisar neste primeiro momento, definindo as bases para a proposta de metodologia de planejamento. O que é desenvolvimento local e municipal? Desenvolvimento local é um processo endógeno registrado em pequenas unidades territoriais e agrupamentos humanos capaz de promover o dinamlsmo econômlco e a melhoria da qualidade de vida da população.

Representa uma singular transformação nas bases econômicas e na organização social em nível local, resultante da mobilização das energias da sociedade, explorando as suas capacidades e potencialidades específicas. Para ser um processo consistente e sustentável, o desenvolvimento deve elevar as oportunidades sociais e a viabilidade e competitividade a economia local, aumentando a renda e as formas de riqueza, ao mesmo tempo em que assegura a conservação dos recursos naturais.

Apesar de constituir um movimento de forte conteúdo interno, o desenvolvimento local está inserido em uma realidade mais ampla e complexa, com a qual interage e da qual recebe influências e pressões 10 positivas e negativas. Dentro das condições contemporâneas de globalização e intenso processo de transformação, o desenvolvimento local representa também alguma forma de integração econômica com o contexto regional e nacional, que gera e redefine oportunidades e amea as (Buarque e Bezerra, 994), exigindo competiti ializaçáo. ompetitividade e especialização. O desenvolvimento local está associado, normalmente, a iniciativas inovadoras e mobilizadoras da coletividade, articulando as potencialidades locais nas condições dadas pelo contexto. Como diz Arto Haveri, “as comunidades procuram utilizar suas características específicas e suas qualidades superiores e se especializar nos campos em que têm uma vantagem comparativa com relação às outras regiões” (Haveri, 1996). Mesmo quando decisões externas – de ordem política ou econômica – tenham um papel decisivo na reestruturação sócio- conômica do município ou localidade, o desenvolvimento local requer sempre alguma forma de mobilização e iniciativas dos atores locais em torno de um projeto coletivo. Do contrário, o mais provável é que as mudanças geradas desde o exterior não se traduzam em efetivo desenvolvimento e não sejam internalizadas na estrutura social, econômica e cultural local ou municipal, desencadeando a elevação das oportunidades, o dinamismo econômico e aumento da qualidade de vida de forma sustentável.

As experiências bem-sucedidas de desenvolvimento local (endógeno) decorrem, quase sempre, de um ambiente olltico e social favorável, expresso por uma mobilização, e, principalmente, de convergência importante dos atores sociais do município ou comunidade em torno de determinadas prioridades e orientações básicas de desenvolvimento. Representa, neste sentido, o resultado de uma vontade conjunta da sociedade que dá sustentação e viabilidade política a iniciativas e ações capazes de organizar as energias e promover a dinamização e transformação da realidade (Castels e Borja, 1996).

Tradução livre do inglês. desenvolvimento local pode ser aplicado para diferentes cortes erritoriais e aglomerados humanos de pequena escala, desde a comunidade e os assentamentos de reforma agrária, até o município ou mesmo microrregiões homogêneas de porte reduzido. O desenvolvimento municipal é, portanto, um caso particular de desenvolvimento local, com uma amplitude espacial delimitada pelo corte político-administrativo do município.

Pode ser mais amplo que a comunidade e menos abrangente que o microrregional ou supramunicipal (aglomeração de municípios ou partes de municípios constituindo uma região homogênea). O município tem uma escala territorial adequada ? obilização das energias sociais e integração de investimentos potencializadores do desenvolvimento, seja pelas reduzidas dimensões, seja pela aderência político-administrativa que oferece, através da municipalidade e instância governamental.

O desenvolvimento de assentamentos da reforma agrária também é uma forma particular de desenvolvimento local delimitado pelo espaço da comunidade vinculada a projetos de assentamentos. O assentamento não têm a aderência político- administrativa do setor público (municipalidade), mas apresenta uma grande homogeneidade social e econômica e capacidade de rganlzação comunitána.

Em termos de escala, os assentamos podem ser menores que o espaço municipal (contido em um determinado município) ou cortar mais de um município, estabelecendo relações de parceria político-instititucional com diversas instâncias. Tanto o município quanto o assentamento – pela reduzida escala territorial – podem constituir um espaço privilegiado de intervenção concentrada e articulada de diferentes instâncias politicoadministrativa – federal e estadual – como núcleo catalisador das iniciativas e base para o desenvolvimento local.

Globalização e desenvolv atalisador das iniciativas e base para o desenvolvimento local. Globalização e desenvolvimento local Globalização e desenvolvimento local são dois pólos de um mesmo processo complexo e contraditório, exercendo forças de integração 12 e desagregação, dentro do intenso jogo competitivo mundial. Ao mesmo tempo em que a economia se globaliza, integrando a economia mundial, surgem novas e crescentes iniciativas no nível local, com ou sem integração na dinâmica internacional, que viabilizam processos diferenciados de desenvolvimento no espaço.

A globalização é uma nova fase da internacionalização o capital com conotações muito particulares que resultam de dois fatores básicos: a natureza e intensidade da revolução cientifica e tecnológica2 – que transforma as bases da competitividade internacional, com redução das distâncias físicas e quebra das barreiras e fronteiras territoriais – e a liberalização e integração dos mercados de bens e serviços – incluindo tecnologia e informação – e de capital, com a formação de megablocos econômico-comerciais.

As transformações nos processos produtivos e na organização econômica ocorrem numa velocidade e ritmo acelerado e inusitado que intensificam s disputas competitivas e o redenho da economia mundial, obrigando as economias nacionais e locais a uma permanente atualização. Deste ponto de vista, a globalização não é apenas mais uma fase de internacionalização do capital. ela sua natureza, representa a implantação e a difusão de um novo paradigma de desenvolvimento que altera os padrões de concorrência e competitividade e revoluciona as condições de acumulação de capital e as bases das vantagens competitivas das nações e regiões. as vantagens competitivas se deslocam da abundância de recursos naturais, dos baixos salários e das reduzidas exigências mbientais – predominantes no ciclo expansivo do pós-guerra – para a liderança e domínio do conhecimento e da Informação (tecnologia e recursos humanos) e para a qualidade e excelência dos produtos e serviços (Perez e Perez, 1984). Parte deste subtítulo foi extraido e resumido de Sérgio C. Buarque, “Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Sustentável”, IICA, mimeo. , Recife, 1995; e, Sérgio C. Buarque, “Desarrollo Sostenible — Metodologia de planeamiento – IICA-BMZ/GTZ, san José, Experiencia del Nordeste de Brasil” — 1997. 13 A globalização tem um efeito contraditório sobre a organização do espaço.

De um lado, demanda e provoca um movimento de uniformização e padronização dos mercados e produtos, como condição mesmo para a integração dos mercados; mas, por outro lado, com a diversificação e flexibilização das economias e dos mercados locais, cria e reproduz diversidades, decorrentes da interação dos valores globais com os padrões locais, articulando o local ao global. O global se alimenta do local, se nutre do especifico” ( Chesnais, 1996), de modo que “a globalização opera num universo de diversidades, desigualdades, tensões e antagonismos, simultaneamente às articulações globais. Ela integra, subsume e ecria singularidades” (Ianni,1996). 3 Além disso, a uniformização rovoca a valorização do local e do diverso é a contraface e da uniformização e cultura universal, reduzindo tudo a valores, hábitos e costumes homogêneos.

A cultura é um processo permanente de criação, com base na matriz original, que interage com os processos clvilizatónos universais. Como diz Spybey, “… quando os povos recebem as influências globais nas suas vidas, o fazem a partir de uma base de cultura local” de modo que, “na escala global, isto toma a forma de i nterpenetração entre o fluxo de cultura global e o padrão cultural ocal” ( Tony Spybey – tradução livre do orignal em inglês).

A propagação da reestruturação da economia mundial e do novo padrão de competitividade tem também um impacto importante e contraditório nas economias locals: tanto pode levar a uma desestruturação e desorganização da economia e sociedade local quanto pode abrir novos espaços de desenvolvimento, recriando brechas nos merca3 Citados por Tania Bacelar no seminário interno do projeto IICA- INCRA realizado nos dias 5 e 6 de junho de 1997, em Recife. 14 dos locais e regionais, com atividades e serviços que demandam uma proximidade territorial, com ou sem integração com rodutores internacionais.

Além disso, surgem também novas oportunidades para produtores locais nos mercados externos, com base na sua especificidade e explorando sua diversidade. Mesmo que reduza os limites da autonomia local, o processo de globalização não leva a uma subordinação das sociedades a padrões internacionalmente dominantes e homogêneos. A autonomia sera tanto maior quanto maiores as potencialidades locais e mais forte a organização da sociedade em torno de um projeto coletivo que articula o local com o global. As formas novas e baratas de comunicaçã com destaque para a PAGF T, 108